L'opposition dans le cadre de la procédure d’autorisation

Les autorités communales admettent souvent ne rien connaître à la téléphonie mobile et ne pas savoir comment traiter et contrôler l'angle technique des documents d'enquête. Elles ne peuvent souvent pas renseigner convenablement les opposants, qui doivent tout apprendre d'eux-mêmes.

Pour l'attribution du permis de construire, les autorités communales appliquent la décision du canton. La marge de manœuvre de la commune est faible, excepté une planification positive et négative, ou alors une base légale qui relève de sa propre appréciation, comme peut l'être la notion d'esthétisme d'un quartier historique inscrit au patrimoine par exemple.

Certaines lois cantonales sur la construction prévoient une possibilité d’opposition à un projet de construction mis à l’enquête, avant l’octroi de l’autorisation de construire.

Pour la distinguer d’une opposition à une décision, elle s’appelle objection ou plus souvent opposition durant la procédure d’octroi de l’autorisation de construire. Une telle opposition constitue souvent la condition pour d’autres voies de droit.

Le lancement de la mise à l’enquête publique ouvre donc le délai d’opposition, généralement de même durée, qui lui est lié. Les oppositions des personnes concernées doivent avoir été remises durant ce délai à l’instance compétente, le cachet de la poste faisant foi.

Si le dernier jour du délai est le 12, vous pouvez donc poster votre lettre recommandée jusqu'au 12 du mois, ou déposer votre lettre au guichet communal jusqu'au 12. Si le 12 est un dimanche, vous devez déposer votre lettre le 11 au plus tard.

En général, les mêmes exigences de légitimation s’appliquent que pour les voies de droit.

Dans certains cantons (Zürich p. ex), il est en revanche prévu que des tiers potentiellement concernés puissent demander à l’autorité compétente en matière de construction de leur communiquer la décision d’octroi de l’autorisation de construire.

Une voie de droit ne peut alors s’ouvrir que si une décision est rendue selon le droit de la construction.

Instruction du dossier

L'opposant rédige une lettre dans laquelle il expose ses observations et commente le contenu des documents déposés par le requérant. Il est recommandé d'utiliser un modèle de lettre bien étayé qui peut être téléchargé sur différentes plateformes informatiques.

Cette lettre, adressée à la commune, est transmise au requérant, qui répond aux remarques de l'opposant. Souvent, les opérateurs de téléphonie mobile répondent au moyen d'une lettre-type avec des arguments généraux.

L'opposant, s'il le souhaite, peut encore commenter la réponse de l'opérateur. Ces échanges de lettres durent en général plusieurs mois, puis l'instruction du dossier est close et la décision est notifiée par écrit.

Aperçu des voies de droit

Les voies de droit sont l’opposition puis le recours. L’opposition est régie par le droit cantonal et s’adresse généralement à l’autorité qui a rendu la décision.

Quant au recours, il attaque l’autorisation ou son refus devant une instance supérieure, en l'occurence devant le Conseil d'Etat et dans les trente jours. Une fois le recours déposé par écrit, il n’est plus possible d’y apporter des modifications ou des compléments. Il peut cependant être retiré en tout temps.

Qualité pour recourir (légitimation)

Quiconque veut utiliser une voie de droit doit être concerné de fait et avoir un intérêt réel à l’abrogation ou à la modification de la décision.

Outre les destinataires de la décision, les tiers ont également droit de recours s’ils peuvent retirer de l’abrogation ou de la modification de la décision un bénéfice effectif qu’un autre tiers quelconque, autrement dit la majorité de la population, ne retirerait pas.

Dans des zones fortement peuplées, un grand nombre de personnes peuvent être légitimées à recourir. Lors de recours contre des projets d’installations de téléphonie mobile, le Tribunal fédéral a développé la formule générale suivante, au moyen de laquelle le droit de recourir doit être évalué:

«Ont qualité pour former opposition toutes les personnes qui habitent dans un rayon en dehors duquel est produit un rayonnement assurément inférieur à 10% de la valeur limite de l’installation. Le droit d’opposition de ces personnes ne dépend pas du fait que le rayonnement concret sur leur immeuble, compte tenu de l’atténuation de la puissance dans la direction principale de propagation, s’élève à moins de 10% de la valeur limite de l’installation» [ATF 128 II 168].

En fonction de quoi, seuls ceux qui sont domiciliés dans le périmètre autorisé peuvent faire opposition.

Un «poste de travail permanent» ouvre également le droit à faire opposition. Selon la définition du Secrétariat d'État à l'économie (SECO) «Un poste de travail permanent correspond au secteur dans lequel un travailleur –ou plusieurs successivement– se tient pendant plus de deux jours et demi par semaine. Cette zone peut se limiter à une petite partie d’un local ou s’étendre à un local entier». Dans l'absolu, il faut un temps de 51% ou plus. La définition du SECO d'un poste de travail permanent est approuvée par l'Office fédéral de l'environnement (OFEV) en tant que commentaire des ordonnances 3 et 4 relatives à la loi sur le travail, 315-5 ; Berne, novembre 2009.

La recommandation pour faire opposition lorsqu'on est travailleur dans le périmètre d'opposition est de mentionner l'adresse du lieu de travail et le temps de travail, par exemple 80%. Dans l'hypothèse ou l'opérateur viendrait à contester la légitimité à faire opposition, une fiche de salaire permet de confirmer le statut de travailleur.

Celui qui, venu d'ailleurs, passe régulièrement durant des années dans une rue où un lieu de séjour momentané «LSM» a été calculé n'a pas la qualité pour recourir.

La distance à l’installation en projet en dessous de laquelle est prévue cette intensité de rayonnement —et donc la légitimation est établie— est précisée explicitement dans la fiche de données spécifiques au site.

Notez que lorsque des antennes sont prévues à la limite d'une commune, les principaux intéressés de la commune adjacente ne savent pas nécessairement qu'ils sont concernés puisqu'ils ne sont pas avertis.

Contenu du dossier

Un dossier d'enquête doit regrouper :

Consultation du dossier

Le droit de consulter le dossier est défini dans la législation cantonale en matière de construction et d’aménagement du territoire, laquelle est différente dans chaque canton. Une politique généreuse en matière de consultation des actes (sous réserve de la protection des données) améliore le climat de confiance.

Très souvent, les opérateurs déposent les dossiers à des périodes calendaires visant à minimiser la durée de consultation du dossier et la période pour former opposition en mettant à profit les week-ends, les jours fériés et les vacances.

S'ajoute à cela que certaines communes font l'impossible pour compliquer l'obtention de tous les documents. Heures de consultation réduites, consultation uniquement individuelle des documents, résistance pour photocopier les documents, photocopiage partiel... Autant de jours de perdus pour examiner la situation.

Toute personne susceptible de faire opposition peut demander une copie complète du dossier, qui peut exister sous forme papier ou de documents électroniques. Il est important de vérifier immédiatement que tous les documents sont présents.

Des autorités refusent une prolongation de la durée de l'enquête lorsque le dossier est incomplet ou inexact.

Parfois, des pages manquent ou des documents au format A3 sont reproduits partiellement. Mieux vaut payer des photocopies que photographier les documents, car les photographies ne permettent pas d'apprécier convenablement les plans.

À échéance de ce délai, seules les personnes ayant demandé à connaître la décision relevant du droit de la construction peuvent encore consulter le dossier.

Dans certains cantons, la demande d’autorisation de construire n'est mise à l’enquête qu’après avoir été soumise à l’évaluation RNI du service cantonal compétent (laquelle a également été rendue publique).

La Fiche de données spécifiques au site est une déclaration des émissions au sens de la loi sur la protection de l’environnement.

Les personnes habilitées à faire opposition ont en tout temps accès au dossier. Pour les stations de téléphonie mobile, il s’agit des personnes vivant dans un rayon de quelques centaines de mètres à plus de 1'000 mètres autour de la station, selon sa puissance d’émission.

Cette distance est indiquée sur la fiche de données spécifiques au site. Outre cette fiche, les évaluations que le canton a faites lors de mesurages peuvent également être consultées, contrairement aux rapports de mesure éventuels en raison de protection de la vie privée.

Voir facilement la zone d'opposition sur une carte

La Fiche de données spécifique au site que vous pouvez obtenir auprès de l'administration communale indique obligatoirement la distance maximale pour pouvoir former opposition. La distance en mètres est indiquée sous chiffre 6. Exemple avec une fiche de Swisscom.

En localité, elle se situe généralement entre 300 et 1'200 m. Plus la puissance est élevée, plus la distance d'opposition est grande.

La distance d'opposition est obtenue par un calcul précis expliqué sur la fiche complémentaire 2. Elle est obtenue en fonction de la puissance la plus élevée émise dans un secteur, c'est-à-dire dans une direction comprise entre deux valeurs d'azimut. Par exemple, de 220° à 310°. Le Nord est à 0°.

Maintenant, vous pouvez facilement connaître la zone dans laquelle les habitants peuvent faire une opposition valable. Allez sur la page de CalcMaps, indiquez une ville, village, affinez.

Placez votre souris sur le lieu exact où se situe la station de base prévue. Cliquez sur «Dessinez un cercle». Le curseur se transforme en croix.

Observez la distance affichée près de la souris, élargissez le cercle jusqu'à obtenir le rayon qui correspond à la distance d'opposition. Relâchez la souris. La distance reste affichée dans la zone supérieure de la carte. Vous obtenez une carte avec la zone d'opposition en transparence bleue.

Effectuez une copie écran (Ctrl+print screen) pour enregistrer la carte dans un programme qui gère les graphismes, puis incorporez-là dans vos documents.

Séances de conciliation

Dans plusieurs cantons, il est possible d’organiser des séances de conciliation durant la procédure d’autorisation pour aider les parties à trouver un accord à l’amiable en dépit d’intérêts divergents.

De telles séances permettent de réduire le nombre et l’ampleur d’autres voies de droit. Les parties ont ainsi la possibilité de préciser encore une fois leurs intérêts et de conclure éventuellement un accord à l’amiable.

L'organisation d'une séance de conciliation n'a rien d'obligatoire dans le cadre du permis de construire. Elle est organisée dans l'hypothèse où les parties pourraient parvenir à un accord. Dans le cas contraire, une séance de conciliation n'est pas agendée.

Certains recours peuvent ainsi devenir partiellement sans objet et être retirés. Les résultats de la séance de conciliation sont consignés dans un procès-verbal et les autorités concédantes les intègrent ensuite dans leur décision.

Construction en dehors des zones à bâtir

Les stations de base font partie d'un réseau qui sert à la fourniture du service mobile. Les nouvelles antennes visent en général à éliminer une lacune de couverture dans le réseau ou à renforcer sa capacité. Ces objectifs doivent servir à déterminer si l'antenne peut être située dans un emplacement dehors des zones à bâtir.

Pour les stations de base en dehors des zones à bâtir, il est nécessaire d’une part de prouver le besoin ainsi que l’implantation imposée par la destination, et d’autre part de procéder à une pesée des intérêts (ATF 1A.186/2002 du 23.5.2003). Cela peut se discuter lorsqu'une couverture ou un écart de capacité ne peut pas être suffisamment éliminé pour des raisons de techniques radio avec un ou plusieurs emplacements dans la zone à bâtir.

Cela peut se discuter également si un emplacement dans la zone à bâtir entraînait une interférence inacceptable avec une autre station de base.

Ni les avantages économiques du site choisi ni les raisons de droit civil pour le choix du site (ex. : refus de propriétaires) ne sont suffisants pour justifier une construction hors zone à bâtir.

En règle générale, la préférence est donnée à l'extension d'installations existantes.

Prouver le besoin

L'opérateur doit prouver le besoin. Parfois, le dossier de l'opérateur est accompagné de quelques lettres de riverains qui se plaignent d'une mauvaise couverture dans leur domicile.

Ou alors d'une carte se couverture radio de la zone. Dans bien des cas, on constate que sur la carte de couverture du réseau sur le site internet de l’opérateur, la réception est annoncée comme meilleure que celle annoncée sur la carte fournie dans le dossier.

La carte du réseau de Salt.
La carte du réseau de Sunrise.
La carte du réseau de Swisscom.

En procédure, les cartes de couverture réseau sont «un moyen efficace et essentiel pour apporter cette preuve».

Former un recours

Si les oppositions sont levées, il est possible de faire recours devant l'autorité cantonale. Si l'opposition est gratuite, en revanche le recours entraîne des frais administratifs.

Les coûts sont différents selon les cantons. Dans le canton de Neuchâtel, les frais de recours sont de 990.- dans un cas simple, 1'650.- dans un cas modéré et 2'310 francs dans un cas complexe. L'administration statue, à réception, sur la catégorie dans laquelle entre le recours.

Il est recommandé de confier le recours à un avocat afin de mettre toutes les chances de votre côté. Je vous assiste volontiers avec un dossier d'expert.